研究 | 平台赋能与数据驱动的政府网站集约化发展思考
时间：2020-05-21 09:39 浏览次数：
数字政府建设正在成为各级政府重构和优化权力运行流程、塑造权威形象与公信力、提升公众参与感与获得感的重要路径，通过优化政府运行的信息模式、组织模式与运营模式成为推动政府数字化转型的重要动力，而以“数据业务化”与“业务数据化”为重要特征与目标的政府网站集约化则成为支撑数字政府建设与运营的关键基础。
放眼全球政府网站发展历史，政府网站集约化建设领域有两个重要的标志性事件，一是2007年的英国政府网站“瘦身”运动，二是2015年开始的中国政府网站普查运动。2007年，当时的政府信息化水平位居全球前列的英国政府针对政府网站展开了一场大刀阔斧的“瘦身”运动，其最终结果是关闭90%以上的政府网站，将现有的951个网站缩减为26个（截至目前已经减少为24个）。这对当时正处在百花齐放的创新阶段的全球政府网站建设而言颇具轰动效应，背后其实已经涉及线上权力流程的重塑与在线用户体验的再造。 2015年，国务院办公厅发布了《关于开展第一次全国政府网站普查的通知》（国办发〔2015〕15号），主要目的为摸清全国政府网站基本情况，有效解决一些政府网站存在的群众反映强烈的“不及时、不准确、不回应、不实用”等问题。对普查中发现存在问题的网站，督促其整改，问题严重的坚决予以关停，切实消除政府网站“僵尸”、“睡眠”等现象。目前全国政府网站普查已形成了常态化工作流程，并在中国政府网建立了全国政府网站数据库，定期通报抽检情况，最终将全国政府网站由最开始的85890个“瘦身”为目前的14525个。经历了近五年的全国性普查工作推动，不仅为政府网站的集约化建设奠定了坚实基础，同时在政务公开、回应关切等方面具有极大的改观。 2018年11月，国务院办公厅印发了《政府网站集约化试点工作方案》(以下简称《方案》)提出打通信息壁垒、推进集约共享，提升政府网站管理和服务水平，努力建设整体联动、高效惠民的网上政府。《方案》明确，根据各地区政府网站集约化工作进展情况和试点申报情况，确定北京、吉林、安徽、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、贵州10个省(区、市)和西藏自治区拉萨市作为试点地区。《方案》提出，到2019年12月底前，试点地区完成政府网站集约化工作，实现本地区各级各类政府网站资源优化融合、平台整合安全、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效。在政府集约化具体工作上，《方案》提出建设集约化平台、形成标准规范、构建信息资源库、提供一体化服务、强化安全保障等五方面要求。并明确集约化平台应向平台上的政府网站提供以下功能支撑：站点管理、栏目管理、资源管理、权限管理；内容发布、互动交流、用户注册、统一身份认证；站内搜索、投诉举报、评价监督；个性定制、内容推送、运维监控、统计分析、安全防护等等。同时，未纳入试点范围的其他省（区、市）和国务院部门，可参照《方案》推进政府网站集约化工作。 在移动政务飞速发展、政务服务在线创新纷繁以及线上线下结合的政务服务模式层出不穷的时刻，如何看待在国家层面提出“政府网站集约化试点”的意义和价值？智政院认为，首先，政府网站集约化建设是通过数字技术、资源协同与机制设计推动建设“整体政府”的重要举措，是以用户为中心重构政务公开、交流互动、在线办事和用户体验的综合性与系统性工程；其次，政府网站集约化建设是支撑和推动政府权力运行与履职实现数字化转型的重要手段，是大数据时代政府机构提升服务创新主动性与风险应对灵活性的重要平台，有助于对过去二十多年的政府信息化发展沉淀的数据和资源进行激活；其次是构建以政务服务、社会治理与市场监管为主要功能的数据要素市场需要政府网站集约化进行支持，政府网站资源的数据化、可视化与价值化，将成为未来数字政府建设的重要驱动力。
围绕《政府网站集约化试点工作方案》(以下简称《方案》)要求，智政院从10个试点省（市/区）中选取了湖南和山东，以及集约化水平较高的非试点省份浙江进行简要介绍和分析。
湖南省针对政府网站集约化试点工作拟定了“5226”的建设思路，所谓“5226”，即在2019年底前，实现建设规范、信息资源库矩阵、智能搜索、智能问答、互动交流平台“五统一”，省级政府网站集约化管理平台功能、省级政府网站用户体验“两优化”，全省政府网站监管能力、省级政府网站安全保障与全省政府网站安全监测预警能力 “两提升”，政府网站数据、平台、服务、管理、安全、资金“六集约”，最终实现平台整合安全、资源优化融合、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效的湖南省政府网站发展新格局。
湖南省政府网站集约化试点主要围绕标准规范、互联互通、共享共用、安全保障与特色发展五个方向开展。在标准规范方面，为保障集约化管理平台安全、平稳运行，实现统一规范管理，湖南省主要编制了全省政府网站集约化平台建设、统一信息资源库建设、政府网站建设、集约化平台运维管理、集约化平台安全防护等标准规范；在互联互通方面，湖南省为迁移至集约化平台的省政府门户网站、所有省直部门网站提供内容发布、音视频管理、依申请公开、互动交流等应用服务，网站监测、网站分析等运营监测服务，以及平台、服务器运维监控服务，并实现后台用户统一身份和单点登录；在共享共用方面，湖南省打造了“1 14”统一信息资源库矩阵，建设1个省级库、14个市州库，按照“先入库、后使用”原则，汇聚各地各部门政府网站信息发布、便民办事、互动交流等栏目信息资源入库，进行统一管理，推动跨网站、跨系统、跨层级资源相互调用和信息互认共享。目前，省级统一信息资源库完成部署，逐步进行数据清洗和入库，累计入库资源近125万条。此外，除了在安全防护方面加强安全责任边界划分、管理、预警和处置，湖南省在政府网站集约化创新方面着重推动下属市州的特色化发展，如在湘潭市与常德市试点用户行为分析、智能推荐、网站大数据平台、统一身份认证、信息资源共享等。
山东省在推动政府网站集约化试点方面形成了一个平台、一套标准、一个数据库、一站式服务、一体化安全保障的“五个一”服务体系，目标是打造利企便民、精准服务、整体协同、透明高效的一体化网上政府。除了研究制定涵盖政府网站数据、内容建设、数据互通等在内的标准体系框架，包括总体设计、技术应用、数据内容及安全管理4大类16个标准规范；构建了分类科学、集中规范、共享共用的全省政府网站信息资源库，对政府网站信息资源以及对接应用系统数据资源实行统一管理，实现了统一采集、统一分类、统一元数据、统一调用、统一监管；山东省在运维机制、互动模式与应用创新方面打造了政府网站集约化的“山东模式”，首先在项目运作方式上，实现网站运维服务的竞争pk机制，由部门评价网站运维工作绩效，可自行更换服务商，倒逼服务商提高网站运维服务质量。其次在互动交流方面，开发部署了包含领导信箱、民意征集、调查投票、在线咨询、投诉建议、留言评论等多个互动交流业务模块，形成“网站受理、后台办理、网站反馈”的运转体系和“统一受理、部门分办、结果公开、群众评议”的运行机制。再次在应用创新方面，在智能建站、智能检索等方面极大地提升服务功能的易用性与便捷性，进而提升集约化平台的运营效率与服务水平。
浙江省政府网站集约化平台遵循统一架构、统一规范、集约建设、资源共享、分级管理、协同运维原则，提供统一的数据接口，允许各网站主办单位在安全可控的基础上，将已有应用系统的数据接入集约化平台同步发布，实现数据资源集中共享，构建政府网站信息资源协同共享利用基底。在政府网站集约化建设过程中，主动适应数字化时代趋势，呼应浙江省推进政府数字化转型与“最多跑一次”的顶层设计，按照“政府理念创新、信息技术创新、政务流程创新、治理方式创新”的构架，运用数字技术，对施政理念、方式、流程、手段、工具进行全方位、系统性、重塑性变革。浙江省人民政府门户网站通过以“浙里看”、“浙里办”、“浙里督”、“浙里问”等内容模块设置，为公众构建了覆盖看、办、查、问的全方位服务体验，通过“一体化服务”和优化政府网站智能检索、智能问答等功能，为公众提供高效便捷的政务信息服务。此外，以省级政府数据开放平台和大数据技术为支撑，以构建业务协同、数据共享模型为基本方法，以多业务协同应用为突破口，实施数字化创新应用建设。利用大数据平台，实现多网融通，为公众提供更加便捷可信的政务信息服务，持续提升政府网上履职能力和服务水平。
分析和对比湖南、山东、浙江的政府网站集约化建设内容即可了解，首先是以标准规范制定来推动政府网站集约化已成为基本共识，因此湖南和山东在标准规范的设计上均列为首要任务且成效显著；第二是在运维与创新推动方面因地制宜、择机而动，对比湖南、山东的建设路径可以看出，山东更强调在运维绩效上的竞争机制，并将信息资源的集约化数据库与平台建设作为统一互动交流与政务服务创新的基础性支撑；第三是从浙江省政府网站集约化平台建设模式可以看出，依托于政府网站集约化平台构建以用户为中心的政务信息服务闭环，围绕政府权力运行打通内外互动的数字化节点，提升公众参与感，有利于更大程度激活民间创新活力与政府运行透明度。第四是强调集约化平台的安全保障，将集约化平台的权责边界、安全防范措施、预警机制等进行了完善的部署设计。
在平台、数据与算法驱动的政府网站建设新阶段，我们需要重新认识“政府网站集约化”的目标与价值，首先对于数字政府建设与在线政务服务创新而言，政府网站集约化是为了实现“管理闭环化”，即实现从内容和服务的生产、运营、创新、评价等各个环节的可视化监测及数据反馈，消除不可预知的盲点；其次对于数字政务的治理手段与服务内容的落地而言，政府网站集约化是为了实现“治理结构化”，即针对不同人群、不同对象、不同区域的定向、精准的数字服务供给；再次是“服务长尾化”，即在集约化平台运营过程中通过数据沉淀不断发掘潜在用户需求，不断衍生出更多元、更丰富的政务产品。
随着5g、云计算、人工智能、物联网等“新基建”的兴起，政府网站集约化必将迎来一个新的历史发展节点，那么未来将呈现何种发展趋势?
第一，互联网用户获取信息行为的转变，多元化政务信息发布矩阵的形成以及政府网站与其他发布渠道的系统连通，将实现政务信息的同源发布、多渠道展现，政务信息同源发布、同源管理已成必然。因此，建立政府网站集约化平台，并通过数据共享、服务分发、信息连接等途径实现与社会化平台、政务新媒体矩阵的同步运行，已成为政府网站集约化能力的重要表现。
第二，大量智能检索服务、智能客户机器人以及其他智能化应用的使用，以及对内与对外、本地与异地、多部门与多网站间的内容持续整合，加快了信息、内容、知识的沉淀和应用创新，将推动政府网站与用户从“交互”走向“交流”，不断学习与识别用户的需求，并形成一套对内容、服务的个性化输出逻辑与路径。政府网站集约化平台在公众服务和办事领域的价值与形象将逐渐由“平台”转变为“助理”，这背后主要是数据与算法的支撑。
第三，政府网站大数据带来的数据价值将逐步凸显，其主要体现在政府网站集约化平台自上而下覆盖的广度、深度与强度，在内容采集、创建、管理、传递、发布、共享等信息全生命周期过程中的各项功能应用不断完善，在数据收集能力、收集范围、处理能力等方面将不断增强。因此当数据要素市场不断成熟，数据权责边界不断清晰，对数据的阐释能力、应用能力也将不断增强，因此未来将不是仅仅以内存大小来定义数据，还有可能以货币甚至其他单位来定义数据的价值。
不仅如此，“数字政府”时代的政府网站集约化发展还必须关注三组关系，首先是“平台与平台的关系”，即集约化平台与第三方平台之间的关系，特别是以微博、微信、直播、小程序为主的新媒体平台，如何巩固集约化平台的堡垒作用，拓展第三方平台的输出能力，这也需要一套完善的统筹运营机制；其次是“数据与数据的关系”，即集约化平台上不同类型、不同领域、不同层级的数据之间的关系，要善于发掘、分析和探索出数据之间的关联，推动从数据发现需求并创新服务的运营机制；第三是“场景与场景的关系”，即不同部门、机构、层级之间涉及关联内容、关联服务之间的场景衔接与互荐，需要从技术、业务和体验上建立流畅的用户在线旅程。
在政府数字化转型与新兴数字技术的变革驱动下，不仅是中国，智政院也观察到全球其他国家的政府网站也进入了一个创新与实验的密集阶段，比如美国加利福尼亚州名为“alpha（阿尔法）”的政府网站改版项目采用快速迭代、敏捷开发的方式进行网站改版设计，并且注重获取公众的需求，坚持“以用户为中心”的政府技术的核心标准。“alpha（阿尔法）”项目的一位负责人最为准确地描述了政府网站的未来——“alpha（阿尔法）”的政府网站建设不仅仅是在建设“网站”，而是在构建数字时代的政府运行基本方式。这或许也应该成为政府网站集约化的终极目标。
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